Тексти.org.ua: «Победы» Украины от Chatham House Стакан наполовину полон, или наполовину пуст?

Публикуем итог многостраничного отчета одного из ведущих аналитических центров Великобритании Chatham House о реформах украинской экономики. Текст предоставлен агентством republic.in.ua.

Банковский сектор балансировал на грани коллапса; чтобы спасти ситуацию, было закрыто почти 90 банков, часть из которых отмывала деньги или предоставляла кредиты «связанным лицам». Правительство уменьшило и упростило налоги. «Нафтогаз» не является хроническим должником и бременем бюджета. И дальнейший успех зависит от улучшения бизнес-среды и обуздания коррупции.

Полный текст отчета Chatham House «The Struggle for Ukraine», который включает и другие аспекты, кроме экономики, читайте здесь https://reader.chathamhouse.org/struggle-for-ukraine

С момента смены правительства в 2014 году Украине все же удалось достичь определенных заметных результатов в сфере экономических реформ и стабилизации. Несмотря на это, еще многое остается на повестке дня. Не помешает опровергнуть и  распространенное представление, что украинская экономика лучше развивалась до событий на Евромайдане,  и для нее было бы лучше придерживаться модели «моста между Востоком и Западом».

Ошибочность этой точки зрения можно увидеть, сравнивая соответствующие изменения в ВВП на душу населения (по паритету покупательной способности (ППС) для России, Польши и Украины с 1990-х годов и до сих пор). По данным МВФ, в 1992 году, как в Польше, так и в Украине, ВВП на душу населения по ППС составил чуть более 6000 долларов США, тогда как аналогичный показатель для России был примерно 11500 долларов США.

Польша с 1992 года выбрала западную модель развития с открытым рынком. В противовес этому, РФ выбрала более статическую модель управления государством (построение «вертикали власти»), к которой причастен восходящий тренд сырьевого цикла.

Несмотря на эти различные модели управления, за последние два десятилетия доходы в этих странах выросли существенно: в Польше ВВП на душу населения увеличился в 4 раза, в РФ – более чем в 2.

В противовес  этому Украина, которая стартовала примерно из одинаковых с Польшей показателей ВВП на душу населения, достигла лишь 8676 долларов США.
Зависимость от дешевой нефти и газа из России способствовала углублению коррупции и неэффективности, а также приводила к развитию диспропорций в экономике, которые влияли не только на энергетический сектор, но и на финансовую систему, бюджет и платежный баланс. На подобных дисбалансах наживалась и украинская олигархическая элита.

Макроэкономическая политика и стабилизация

Худший этап экономического кризиса 2014-2015 годов остался позади. Сочетание гибкой валютной политики, жесткой фискальной и монетарной политик и реформирования / адаптации энергетического сектора (наряду с другими мерами, подкрепленными двумя программами поддержки МВФ) способствовали стабилизации макроэкономики.

Это прежде всего может свидетельствовать об успешности и правильности выбранной политики. Восстановление экономического роста уже началось (хотя и со сравнительно  низкой базы 2016 года), и при этом, по предварительным прогнозам, до конца года экономика вырастет на 2,3% (рост ВВП).

Денежная и валютная политика

В 2015 году Национальный банк Украины (НБУ) перешел к политике гибкого курса. Это позволило значительно ослабить курс гривны в номинальном и реальном выражениях. Этот шаг был частично вызван незначительными объемами валютных резервов НБУ, уровень которых в первом квартале 2015 снизился до отметки менее 5 млрд долларов США.

Приверженность Центробанка к политике гибкого курса стала базисом для введения инфляционного таргетирования (контроль за уровнем инфляции. – Ред.) в  начале 2016 года. Готовясь к этой реформе, НБУ существенно реформировал свои внутренние структуры, оптимизировав второстепенные функции.

Он сосредоточился на традиционных, ориентированных на контроль инфляции, функциях центрального банка, не забывая при этом и о надзоре за банковским сектором. В результате внутренней реформы штат Центробанка сократился с почти 12 000 до примерно 5000 работников, и при этом департаменты, ответственные за надзор и контроль, были усилены. Сегодня изменения в НБУ рассматриваются как модель для широких изменений в управлении государственным сектором.

Реформа банковского сектора

На протяжении последних трех лет НБУ играл важную роль в процессе реформирования украинского банковского сектора. В 2014 года в стране было  избыточное количество банков (более 180), многие из которых были проблемными и приближались к банкротству, страдая от ряда проблем: высокой доли проблемных кредитов (NPL), недостаточного уровня капитала, слишком длинных открытых валютных позиций, оттока вкладов населения, а также распространенности кредитования связанных лиц (когда банк выдает кредиты компаниям, которые связаны с учредителями банка. – Ред.) и отмывания денег.

Не будет преувеличением сказать, что сектор тогда балансировал на грани коллапса, представлял реальную угрозу макроэкономической и финансовой стабильности. Все это заставило государство взять на себя большую ответственность и потенциальные обязательства.

Ответом НБУ стала программа реструктуризации банковского сектора. Был развернут более детальный и тщательный надзор за банковской деятельностью. НБУ начал масштабное стресс-тестирование и проверку качества балансов банков, результатом чего стало выявление дефицита качественных активов и капитала.

В результате  невыполнения программ оздоровления банков были закрыты почти 90 банков. Среди них было определенное количество (около 20), считавшихся  причастными  к отмыванию денег, а также тех, чьи бизнес-модели привели к банкротству. Удалось укротить кредитования связанных лиц. Также случались резонансные и политически окрашенные случаи, самым заметным среди которых стала национализация «ПриватБанка» – крупнейшего банка страны.

Два основных государственных банка ( «Укрэксимбанк» и «Ощадбанк») подверглись серьезной внутренней трансформации с полной или частичной сменой руководства и советов директоров. Существенная рекапитализация государством также пошла им на пользу. Действия правительства и банковского регулятора находили широкую поддержку среди клиентов системы. Например, в течение национализации «ПриватБанка» не наблюдалось оттока депозитов из системы. Похоже, что масштабная подготовка была главным фактором успеха такого шага: подготовка была начата за два года при поддержке международных финансовых учреждений, включая МВФ.

Реформа государственных финансов

После 2014 года правительства осуществляли фискальную консолидацию, уменьшая затраты и увеличивая доходы бюджета, также внедряя и первые элементы среднесрочного планирования.

Благодаря в том числе и эффекту инфляции на доходную часть бюджета, дефицит бюджета 2014 уменьшился с 10% ВВП до всего 2,2% ВВП в 2015 году (и также незначительный рост ВВП на 2,3% в 2016 году). К первой половине 2017 бюджет уже имел профицит. Знаковым  для этого событием стало преодоление хронического дефицита НАК «Нафтогаз Украины» (государственной газодобывающей и газотранспортной компании) из-за роста тарифов.

Бюджет на 2016 год начал реформы для упрощения налоговой системы и снижения неформального сектора экономики. Он означал расширение налоговой базы, улучшение механизма соблюдения налогового законодательства и повышения доходов.

Основные элементы программы налоговой реформы:
• 67 различных ставок социального страхования по ставке 41% было заменено на единую ставку в размере 22%, которую платит работодатель;
• двухуровневую систему налогообложения доходов физических лиц в размере 15% и 20% было заменено единой ставкой 18%;
• предельные налоговые ставки для малых и средних предприятий (МСП) были упрощены и скорректированы;
• был осуществлен переход от прямого к опосредованному налогообложению, направленный на усиление предпринимательской деятельности. В рамках этого процесса для сельскохозяйственного сектора, который долгое время оставался «черной дырой» для всей системы налогообложения и возмещения НДС, установили единую ставку налога на добавленную стоимость (НДС) в размере 20%;
• налоги на имущество и акцизы были повышены, тогда как роялти за добычу энергоносителей, наоборот, сократилось.

Ключевой реформой, которая была начата в 2016 году, стало введение системы государственных закупок ProZorro. Ожидается, что эта система значительно повысит прозрачность и эффективность государственных закупок, одновременно уменьшив возможности для коррупции, а ежегодная экономия средств государственного бюджета составит около 2 млрд долларов США, что составляет около 2,5% ВВП.

Дальнейшая экономия  стала результатом реструктуризации долга Министерством финансов (МФ) в размере 15 млрд долларов США по суверенным и гарантированным еврооблигациям, что произошло в 2015 году. Эпохальное соглашение о  реструктуризации долга, которое  предусматривало уменьшение на 20% суммы долга и трехлетнее продление срока погашения еврооблигаций, уменьшило обязательства Украины на 12500000000 долларов США  по трехлетней Программе расширенного финансирования МВФ (EFF).

Реформа энергетического сектора

Реформы энергетического сектора трансформировали хронические дефицитные позиции Украины и дали толчок энергетическому сектору, чтобы он стал существенным компонентом экономического роста и инвестиций. Как уже отмечалось, вклад «Нафтогаза» в квазифискальный  (т.е. скрытый дефицит бюджета, когда должен не бюджет, а «Нафтогаз», а рассчитывается бюджет. – Ред.) дефицит бюджета был  сокращен, и сейчас  компания стала прибыльной и не требует компенсаций на покрытие дефицита из бюджета.

Внутренние цены на газ были повышены до уровня возмещения затрат, что в некоторых случаях предусматривало рост цен на 200-300%, а именно увеличение цены сопровождалось внедрением субсидий для почти 5500000 домохозяйств, которым было сложно оплачивать счета за энергоносители. Стоимость субсидий выросла с 1% ВВП в 2015 году до 1,75% ВВП в 2016 году. Это ослабило удар от такого изменения для малообеспеченных групп населения, одновременно способствуя внедрению энергоэффективных технологий.

Новые приоритеты реформирования

Указанные успешные реформы прежде всего являются макроэкономическими, то есть такими, которые обеспечивают стабильную основу для бизнеса. Хотя стабильность, которая  из этого вытекает, создает условия для экономического роста в более широком плане, качество роста и его точные темпы будут, очевидно, определяться последующими реформами на микроуровне. К ним относятся, в частности, дерегуляция, борьба с коррупцией и улучшение бизнес-среды. По последнему пункту прогресс был не таким очевидным.

Приоритетные задачи реформ следующие:
– пенсионная реформа;
– борьба с коррупцией;
– реформа управления государственными предприятиями;
– земельная реформа.

Экономический блок. Краткие итоги

Украина подписала Соглашение об ассоциации с ЕС, открыв для себя новые экономические возможности и подчеркивая таким образом, что в будущем видит себя принципиально европейским государством.

На протяжении последних четырех лет было проведено значительно более глубокое  реформирование, чем за предыдущие 22 года Независимости. Украина достигла макроэкономической стабилизации, в 2016 году экономика начала расти, уровень инфляции снизился, гривня укрепилась, валютные резервы увеличились втрое по сравнению с 2015 годом. Текущие счета и дефицит бюджета удалось привести к приемлемому уровню. Был разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации государственных долгов.

Реформа энергетического сектора также была одной из приоритетных. Правительство повысило тарифы на энергоресурсы, благодаря чему дефицит «Нафтогаза» был уменьшен до нуля. Была запущена система публичных закупок ProZorro и введено электронное декларирование состояния чиновников.

Банковский сектор также подвергся масштабным изменениям: почти половина банков была выведена с рынка, другие существенно «очистили» во избежание потенциальных государственных финансовых обязательств. В Национальном банке Украины (НБУ) также была проведена внутренняя реформа, благодаря которой НБУ отныне сможет внедрять адекватную кредитно-денежную и валютную политики, а также осуществлять надзор в банковском секторе.

На очереди после очевидного улучшения макроэкономической и финансовой ситуации в Украине стоит улучшение среды для ведения бизнеса, раскрытие потенциала рынка земли и поддержка инвестиций, что будет способствовать необходимому экономическому росту.

Эксперты аналитического центра считают, что необходимо провести земельную реформу с созданием рынка земель сельхозназначения. Реформирование огромного, но непроизводительного сельскохозяйственного сектора может помочь ему стать генератором долговременного экономического роста Украины.

Реформа должна включать продажу более 10 млн гектаров государственных земель сельскохозяйственного назначения. Более 3000 государственных предприятий нуждаются в реформировании: предприятия и активы, на которые есть спрос со стороны рынка, должны быть проданы, незначительные активы – реализованы; критически важным остается совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, которые  останутся  в государственной собственности.

При этом эксперты Chatham House видят, что Западу следует иметь реалистичные ожидания относительно того, сколько времени понадобится для фундаментальных преобразований в Украине. ЕС должен выдвигать жесткие долгосрочные требования по финансированию, для проведения настоящих, а не частных или косметических реформ. Кроме того, Евросоюз должен отказаться от классических подробно прописанных – и неэффективных – программ технической помощи в пользу адаптированных, гибких долгосрочных проектов по продолжительности не менее пяти лет.

Поддержка украинского бизнеса (особенно малого и среднего) нужна, чтобы он выдержал конкурентное давление после окончания переходного периода углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли с ЕС. Ведь отсутствие такой поддержки – слабая часть стратегии ЕС в отношении Украины (особенно на региональном уровне) и сильно отличается от того объема поддержки, оказываемой странам-кандидатам на вступление в ЕС.

Прогресс в Украине заметен на многих фронтах, однако ситуация довольно угрожающая. Незавершенные реформы могут подорвать доверие к «реформаторских сил» и привести к разочарованию среди миллионов украинцев. Это станет «зеленым светом» для реваншистов и популистов, которые стремятся сорвать процессы преобразования в Украине.

Орыся Луцевич, эксперт, менеджер Украинского форума Chatham House (Лондон):

«Главными достижениями стали новые стандарты прозрачности и подотчетности государственного управления, новая антикоррупционная инфраструктура, обеспечивающая расследование и противодействие коррупции, децентрализация и полное изменение отношений с Россией в сфере энергетики.

Будущее Украины в целом зависит от дальнейшей трансформации отношений между гражданами, экономикой и государством. Для такой трансформации Украина должна искоренить “теневые схемы” в принятии решений в политике и экономике и сделать политическую систему открытой для конкуренции идей, а не финансово-политических кланов. На кону – и национальная безопасность и политическая легитимность ».

Тексти.org.ua
Поделитесь.